Durante los últimos años, miles de trabajadores independientes en Costa Rica han enfrentado un mismo escenario: la Caja Costarricense de Seguro Social revisa sus declaraciones tributarias, detecta diferencias entre lo reportado ante Hacienda y lo cotizado ante la institución, y posteriormente emite facturas retroactivas por cuotas, intereses y recargos acumulados durante varios años.
Ese mecanismo de fiscalización ha sido utilizado con frecuencia por la CCSS. Sin embargo, una reciente sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo introduce límites jurídicos importantes sobre la forma en que esos cobros pueden realizarse.
El fallo, emitido dentro del expediente 19-001284-1027-CA, anuló una serie de facturas adicionales giradas contra una trabajadora independiente, junto con los actos administrativos y convenios de pago derivados de dichas facturas.
Pero el verdadero alcance de la resolución va mucho más allá del caso específico.
La sentencia desarrolla criterios que podrían influir directamente en futuros litigios relacionados con:
- reconstrucciones de cuotas,
- uso de declaraciones de renta,
- determinación de ingresos,
- y límites legales de la potestad fiscalizadora de la CCSS.
El origen de muchos cobros retroactivos
En numerosos casos, la lógica utilizada por la institución ha sido relativamente similar:
- se revisan declaraciones de impuesto sobre la renta;
- se comparan con las cuotas reportadas ante la CCSS;
- y si la institución considera que existió una diferencia significativa, procede a recalcular retroactivamente las cuotas de trabajador independiente.
A partir de ahí se generan:
- facturas adicionales,
- intereses,
- recargos,
- y eventualmente arreglos de pago.
Precisamente eso ocurrió en este proceso.
La contribuyente había permanecido inscrita como trabajadora independiente y durante años realizó pagos conforme a las cuotas determinadas por la propia institución. Posteriormente, la CCSS revisó sus declaraciones tributarias y concluyó que existían ingresos superiores a los reportados para efectos contributivos.
Con base en ello, emitió cobros retroactivos por varios períodos fiscales.
El Tribunal no cuestionó la existencia de las cuotas
Uno de los puntos más importantes de la sentencia es que el Tribunal no elimina ni debilita la obligación de cotizar.
De hecho, reafirma la línea jurisprudencial reciente de la Sala Constitucional según la cual las cuotas de seguridad social constituyen contribuciones parafiscales de naturaleza tributaria.
Eso significa que:
- sí son tributos,
- sí son obligatorios,
- y sí pueden ser fiscalizados por la CCSS.
Sin embargo, el hecho de que sean tributos no implica que funcionen igual que el impuesto sobre la renta.
Y ahí aparece el tema más importante del fallo.
El problema no era la fiscalización, sino la metodología utilizada
La sentencia considera que la institución incurrió en un error jurídico al utilizar automáticamente las declaraciones tributarias como base de cálculo para reconstruir cuotas retroactivas.
El Tribunal lo expresa en términos especialmente contundentes al afirmar que la CCSS:
“se limitó a suponer, en forma automática, irreflexiva e ilegítima” que los ingresos declarados en el impuesto sobre la renta eran los mismos que debían utilizarse para calcular la contribución parafiscal de trabajador independiente.
Según la resolución, esa equivalencia automática resulta incorrecta porque ambos tributos tienen estructuras distintas.
¿Por qué el impuesto sobre la renta y las cuotas CCSS no son iguales?
El impuesto sobre la renta grava:
- utilidades,
- ingresos reales,
- rentas netas,
- y utiliza mecanismos de determinación sobre base cierta.
En cambio, la contribución parafiscal de trabajador independiente históricamente ha funcionado mediante:
- escalas contributivas,
- cálculos actuariales,
- categorías contributivas,
- y el denominado “ingreso de referencia”.
Ese concepto adquiere enorme importancia dentro del fallo.
El “ingreso de referencia” cambia completamente el análisis
Uno de los aportes más relevantes de la sentencia es explicar que el ingreso de referencia no equivale automáticamente a:
- ingresos facturados,
- utilidad fiscal,
- ingresos declarados en renta,
- ni ingresos reales en términos tributarios.
Más bien, se trata de un parámetro técnico utilizado por la CCSS dentro de su propio sistema contributivo.
La diferencia parece técnica, pero jurídicamente es enorme.
¿Por qué?
Porque el Tribunal concluye que la institución sustituyó el ingreso de referencia por los ingresos declarados en renta y utilizó esa nueva base para emitir facturas retroactivas.
Y precisamente ahí ubicó la ilegalidad.
El fallo cuestiona el modelo de reconstrucción utilizado
La sentencia desarrolla una idea particularmente relevante:
la metodología utilizada por la CCSS terminó acercándose más a un mecanismo propio del impuesto sobre la renta que al sistema contributivo de seguridad social.
El Tribunal señala expresamente que la reconstrucción efectuada:
“se acerca más a un método de estimación sobre base cierta, que resulta válido en el ISR pero que de ninguna manera se corresponde con el método de determinación objetivo fijado para la contribución parafiscal”.
En otras palabras, la resolución considera que la institución trasladó indebidamente una lógica tributaria propia del ISR hacia un tributo diferente.
La CCSS no puede convertir declaraciones tributarias en facturas automáticas
El fallo no prohíbe que la institución utilice información tributaria.
La CCSS sí puede:
- revisar declaraciones,
- fiscalizar,
- solicitar información financiera,
- y analizar inconsistencias.
Pero la sentencia deja claro que esas declaraciones no pueden convertirse automáticamente en la base imponible del tributo parafiscal.
Esa distinción es probablemente uno de los puntos más trascendentales del fallo.
Porque implica que:
- la declaración tributaria puede ser un indicio,
- pero no necesariamente la base jurídica válida para reconstruir cuotas retroactivas.
¿La sentencia elimina todos los cobros retroactivos?
No.
La resolución no impide que la CCSS:
- reclasifique contribuyentes,
- revise escalas,
- ni fiscalice trabajadores independientes.
Pero sí establece que esos procedimientos deben respetar:
- la naturaleza jurídica del tributo parafiscal,
- el método legalmente previsto,
- los principios de seguridad jurídica,
- y los parámetros técnicos propios del sistema contributivo.
Seguridad jurídica y actos propios
Otro aspecto relevante del fallo es que la trabajadora independiente ya había:
- permanecido inscrita,
- realizado pagos,
- y mantenido durante años una situación contributiva aceptada por la propia institución.
Posteriormente, la CCSS intentó modificar retroactivamente toda esa situación utilizando declaraciones tributarias como base principal de cobro.
El Tribunal consideró problemático que esa modificación se realizara:
- sin un análisis técnico suficientemente motivado,
- sin redefinir adecuadamente el ingreso de referencia,
- y sin acudir a mecanismos agravados de invalidez administrativa.
Un fallo que podría marcar futuros procesos
La sentencia no elimina la potestad de cobro de la CCSS.
Pero sí redefine varios aspectos fundamentales sobre cómo deben construirse jurídicamente los cobros retroactivos a trabajadores independientes.
Particularmente, deja planteadas varias conclusiones importantes:
- las cargas parafiscales son tributos, pero distintos al impuesto sobre la renta;
- el ingreso de referencia no equivale automáticamente al ingreso fiscal;
- la CCSS no puede reconstruir cuotas utilizando únicamente la lógica del ISR;
- y las declaraciones tributarias no pueden convertirse en facturas automáticas de seguridad social.
Ese probablemente será el verdadero impacto de este fallo en los próximos años.
